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Parecer
da AGU acerca da competência da CTNBio/Ibama e Estudo de
Impacto Ambiental
ADVOCACIA-GERAL
DA UNIÃO
PROCESSO
No - 00001.006775/2001-78
ORIGEM:
Ministério da Ciência e Tecnologia
ASSUNTO:
Competência da Comissão Técnica Nacional de
Bios-segurança - CTNBio.
(*)Parecer
no - GM - 032
Adoto,
para os fins do art. 41 da Lei Complementar no - 73, de 10 de
fevereiro de 1993, o anexo PARECER No - AGU/MP-02/02, de 27 de maio
de 2002, da lavra do Consultor da União, Dr. MIGUEL PRÓ
DE OLIVEIRA FURTADO, e submeto-o ao EXCELENTÍSSIMO SENHOR
PRESIDENTE DA REPÚBLICA, para os efeitos do art. 40 da
referida Lei Complementar. Brasília, 18 de junho de 2002.
GILMAR
FERREIRA MENDES
Advogado-Geral
da União
(*)
A respeito deste Parecer o Excelentíssimo Senhor Presidente
da República exarou o seguinte despacho: “Aprovo. 18/6/2002”.
PARECER
No - AGU/MP- 02/02 (Anexo ao Parecer GM-032)
PROCESSO
N. 00001.006775/2001-78
ASSUNTO:
Competência da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança-CTNBio.
EMENTA:
O poder de exigir estudo prévio de impacto ambiental para
instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente,
que envolva organismos geneticamente modificados (OGM), é da
competência do Ministério do Meio Ambiente que, todavia,
deverá submeter-se e submetê-los ao entendimento
manifestado nos pareceres da CTNBio.
PARECER
O
Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado da Ciência e
Tecnologia Ronaldo Mota Sardenberg, por meio do Aviso n. 130/MCT, de
25 de outubro de 2001, expõe a Sua Excelência o Senhor
Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da República
Pedro Parente a divergência que lavra no seio da
Administração Pública Federal, no tocante ao
“órgão do Poder Público encarregado de
identificar e exigir estudo prévio de impacto ambiental para
instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio
ambiente”, que envolva organismos geneticamente modificados
(OGM)”. Após longa e proficiente exposição
do tema, em que defende a plena competência da Comissão
Técnica Nacional de Biossegurança -CTNBio para a
prática desses atos, solicita Sua Excelência seja a
Matéria submetida ao exame da AGU, a fim de que se uniformize
o entendimento da Administração sobre o tema. Assim,
veio a questão à AGU e, depois de ouvidos os diversos
Ministérios interessados, foi-me distribuída para estudo.
2.
O Ministério do Meio Ambiente controverte os argumentos do
Ministério da Ciência e Tecnologia e entende que:
“Assim
como o Ministério do Meio Ambiente, outros Ministérios
têm suas atribuições conectadas à
questão dos OGM, como o Ministério da Saúde, o
Ministério da Agricultura e do Abastecimento e o
Ministério da Ciência e Tecnologia, que abriga a CTNBio.
Mediante
esse mecanismo de 'competências compartilhadas', cada
órgão avalia a questão sob o ponto de vista da
matéria específica que lhe compete, sendo que nenhum
deles tem o poder de dizer a palavra final sobre o assunto, pois cada
um pode, individualmente, vetar a liberação do OGM,
caso entenda que o mesmo é prejudicial, do ponto de vista
analisado (seja o meio ambiente, a saúde humana, a
política agrícola ou o aspecto de biossegurança).”
3.
É de certa forma comum no seio da Administração
Pública a existência de controvérsia sobre
competência para a prática de certos atos que de uma
maneira ou de outra invadem, ou parecem invadir, a esfera de outros
órgãos. É o que ocorre com a
biossegurança, que interessa a mais de um Ministério. A
questão surgiu com a Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995,
que regulou os incisos II e V do art. 225 da
Constituição Federal. Aí, no art. 7º, a Lei
atribuiu ao Ministério da Saúde, ao Ministério
da Agricultura, Abastecimento e Reforma Agrária, e ao
Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal, cada um
em sua respectiva área, dentre outras incumbências, a
fiscalização de projetos e atividades relacionados com
organismos geneticamente modificados (OGM) e acrescentou que nesses
misteres tinham os Ministérios de observar os pareceres
técnicos conclusivos da CTNBio.
Posteriormente,
por meio de Medidas Provisórias, a última das quais
é a de n. 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, aditaram-se alguns
artigos e foi dada nova redação a outro. Entre os
artigos aditados está o Art. 1º -A, pelo qual foi criada
a CNTBio, junto ao Ministério de Ciência e Tecnologia
que, entre outras finalidades tinha a de estabelecer normas
técnicas de segurança e emissão de pareceres
técnicos conclusivos referentes à proteção
da saúde humana, dos organismos vivos e do meio ambiente
referentes a uma série de atividades ligadas aos organismos
geneticamente modificados (OGM).
4.
Até a edição da Lei n. 8.974, de 5 de janeiro
de 1995, parece não ter havido nenhuma dúvida sobre os
órgãos e entidades de Governo a quem outorgou o
legislador a tutela do meio ambiente, porque o art. 10 da Lei n.
6.938, de 31 de agosto de 1931, com a nova redação que
lhe foi dada pela Lei n. 7.804, de 18 de julho de 1989, é de
clareza meridiana:
“Art.
10. A construção, instalação
ampliação e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva
e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma,
de causar degradação ambiental, dependerão de
prévio licenciamento de órgão estadual
competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente -SISNAMA,
e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis -IBAMA, em caráter supletivo, sem
prejuízo de outras licenças exigíveis.”
Assim,
as atividades capazes de causar, de qualquer forma,
degradação ambiental, sujeitam-se a licenciamento de um
dos órgãos componentes do SISNAMA. O art. 6º
deixou dito quais os órgãos e entidades que constituem
o SISNAMA. Todavia, “no caso de atividades (...) com
significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou
regional” (§ 4º do art. 10, acrescentado pela Lei n.
7.804, de 18.7.1989), apenas o Ibama tem competência para
licenciar. Portanto, se excluíssemos da consulta os organismos
geneticamente modificados, nenhuma dúvida haveria sobre a
competência dos integrantes do SISNAMA para exigir o estudo
prévio de impacto ambiental, a não ser que se tratasse
de “significativo impacto ambiental, de âmbito nacional,
ou regional”, quando a competência do Ibama, de supletiva
passaria a exclusiva. Era a esses órgãos e entidades
que se deferia a competência para a exigência de tal
estudo prévio porque foi a eles que o legislador encarregou de
conceder o licenciamento.
Assim
não fosse, poderia dar-se o caso de licença concedida
a despeito de possível e até provável
degradação ambiental.
Paralelamente,
porém, o próprio CONAMA, a quem competia estabelecer
normas e critérios para esses licenciamentos, poderia
determinar a realização de estudos, se bem que já
com outra finalidade. Essa autorização, que é
expressa, consta do inciso II, do art. 8º da Lei n. 6.938, de 31
de agosto de 1981, com a redação dada pela Lei n.
8.028, de 12 de abril de 1990.
5.
A divergência só nasce quando a Lei n. 8.974, de 5 de
janeiro de 1995, que regula os incisos II e V do art. 225 da
Constituição Federal, estabelecendo “normas para o
uso das técnicas de engenharia genética e
liberação no meio ambiente de organismos geneticamente
modificados” é modificada pela Medida Provisória
n. 2.191-9, de 23 de agosto de 2001. Essa Medida Provisória
cria a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança
- CTNBio vinculada ao Ministério da Ciência e
Tecnologia, cuja criação fora vetada quando da
edição da Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995, por
ter sido vinculada à Presidência da República.
Todavia,
nenhum dispositivo desses diplomas legislativos concede
competência à CTNBio para exigir estudo prévio de
impacto ambiental. É verdade que o inciso XIX do art. 1º
-D, da Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995, inserto pela Medida
Provisória n. 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, diz competir
à CTNBio “identificar as atividades decorrentes do uso de
OGM e derivados potencialmente causadoras de significativa
degradação do meio ambiente e da saúde
humana.” E essa é a norma que mais se parece com a
autorização de que se trata, mas essa
identificação não a autoriza a exigir estudo
prévio de impacto ambiental. Uma vez identificada qualquer uma
dessas atividades, cumpre-lhe, por força do inciso VIII do
mesmo artigo, criar norma que estabeleça a necessidade de
todos os órgãos licenciadores exigirem o estudo.
Estudos esses que serão submetidos à CTNBio, por
força do inciso VII do art. 7º da Lei n. 8.974, de 5 de
janeiro de 1995.
A
“avaliação de riscos, caso a caso,”
mencionada no inciso IV do mesmo art. 1º -D da Lei n. 8.974, de
5 de janeiro de 1995, com o texto que lhe foi dado pela Medida
Provisória n. 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, como aí
especificado, refere-se especialmente aos processos que lhe devem ser
encaminhados pelos Ministérios relacionados no art. 7º da
Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995, já com a
redação dada pela Medida Provisória n. 2.191-9,
de 23 de agosto de 2001, i. é, o Ministério da
Saúde, O Ministério da Agricultura, do Abastecimento e
da Reforma Agrária e do Ministério do Meio Ambiente e
da Amazônia Legal.
6.
Por todo o exposto, não encontrei nenhum dispositivo legal
que outorgue à CTNBio o poder de exigir estudo prévio
de impacto ambiental. Tais funções continuam, a meu
ver, afetas ao Ministério do Meio ambiente, mesmo que envolvam
organismos geneticamente modificados, hipótese em que, o
processo será encaminhado à CTNBio. Todavia, uma vez
manifestado o entendimento pela CTNBio, há que cumpri-lo, de
acordo com o disposto no § 1º do art. 7º da Lei n.
8.974, de 5 de janeiro de 1995, com as modificações que
lhe foram introduzidas:
Ҥ
1º - O parecer técnico prévio conclusivo da
CTNBio vincula os demais órgãos da
administração, quanto aos aspectos de
biossegurança do OGM por ela analisados, preservadas as
competências dos órgãos de
fiscalização de estabelecer exigências e
procedimentos adicionais específicos às suas
respectivas áreas de competência legal.”
Uma
vez que é vinculativo o parecer da CTNBio, o máximo
que podem fazer os órgãos de fiscalização,
além de “exigências e procedimentos
adicionais” e agendar reunião com a própria
Comissão ou com subcomissão setorial, é pedir
esclareci-mentos, segundo previsto no § 2º do art. 7º
da Lei n. 8.974, de 5 de janeiro de 1995, com as
alterações posteriores:
Ҥ
2º - Os órgãos de fiscalização
poderão so-licitar à CTNBio esclarecimentos adicionais,
por meio de novo parecer ou agendamento de reunião com a
Comissão ou com subcomissão setorial, com vistas
à elucidação de questões
específicas relacionadas à atividade com OGM e sua
localização geográfica.”
7.
De qualquer sorte, os resultados obtidos desses eventuais
procedimentos e exigências adicionais jamais poderiam
sig-nificar um reexame do parecer da CTNBio que, nos aspectos que
aborda, é conclusivo e vinculante.
Assim,
caso a CTNBio afirme inexistir risco à “vida e
saúde do homem, dos animais e das plantas, e ao meio
ambiente” decorrente de “atividades e projetos que envolvam
OGM”, despiciendo e mesmo vedado se torna qualquer outro
procedimento administrativo que tenha por objeto investigar a
existência ou rea-valiar esse risco potencial em qualquer das
matérias em que atuem quaisquer outros órgãos e
entidades da Administração pública.
É
como me parece, S.M.J. de V. Ex.ª
Brasília,
27 de maio de 2002
MIGUEL
PRÓ DE OLIVEIRA FURTADO
Consultor
da União *
De
acordo.
Brasília,
27 de maio de 2002
André
Serrão Borges de Sampaio
Consultor-Geral
da União
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