|
Parecer
CONJUR/MCT - MT nº 012, de 12.04.2000
Ementa:
Natureza do parecer técnico conclusivo da CTNBio: ato
complexo; conseqüências.
Vem
a exame desta Consultoria Jurídica pedido (Memo/CTNBio
n°030/00) de "esclarecimentos acerca da natureza
jurídica do parecer técnico conclusivo da CTNBio,
referido no caput do art. 7° da Lei 8974/95 e no inciso XII, do
art. 2° do Dec. 1752/95". O pedido, formulado a partir do
parecer CONJUR n° 083/99, destaca, ainda, dois aspectos a serem
abordados: (1) o caráter vinculatório, do ponto
de vista da biossegurança, relativamente a atos posteriores da
Administração Pública, e (2) a aparente
contradição contida na expressão parecer
técnico prévio conclusivo, trazida pelo inciso
XII, do art. 2° do Decreto 1752/95 (grifado no original).
2.
Ab initio, reitera-se o entendimento exarado anteriormente (Parecer
CONJUR n° 083/99), que buscou orientar quanto a (1) se o
Certificado de Qualidade em Biossegurança constitui-se em uma
autorização para funcionamento de
instalações destinadas ao trabalho com organismos
geneticamente modificados e (2) se o parecer técnico
conclusivo seria ato autorizativo para a realização
dessas liberações. O Parecer CONJUR n° 083/99,
concluiu negativamente, esclarecendo que a autorização
para funcionamento é atribuição, dentro do campo
de suas competências, dos ministérios mencionados no
caput do art. 7º, cabendo à CTNBio o papel legal de
exarar o parecer técnico conclusivo a ser observado pelo
ministério competente e expedir o CQB.
3.
Apesar da clareza daquele Parecer, ocorreram
manifestações equivocadas sobre o seu conteúdo
– quer por não conhecidas as indagações que
o ensejaram, quer porque fruto de tendenciosa e não
contextualizada interpretação – de que a CTNBio
estaria "extrapolando" no exercício de suas
competências. Muito ao contrário, restou inconteste a
legítima e adequada atuação daquela
Comissão.
4.
Assim, de reiterar-se, desde logo, que o exame desta Consultoria
Jurídica ratificou e ratifica, quanto aos aspectos legais que
lhe compete avaliar, os procedimentos adotados pela CTNBio, por
coadunarem-se às normas legais vigentes.
5.
Retorna-se ora ao tema, para buscar responder às duas novas
indagações, ainda quanto à natureza
jurídica do parecer técnico prévio conclusivo da
CTNBio e suas conseqüências para a
Administração.
6.
Sem pretender fazer desta manifestação um tratado de
direito e utilizando uma linguagem menos jurídica em favor da
clareza da leitura, pode-se dizer que o parecer técnico da
CTNBio não é um parecer comum, é um parecer
"qualificado" pelo legislador (art. 7°, caput, da Lei
n° 8.974, de 05 de janeiro de 1995). Qualificado pela
expertise técnica, qualificado pelo conteúdo
conclusivo, qualificado temporalmente, por ser prévio, e
qualificado pela observância obrigatória por outros
órgãos da administração.
7.
Como se depreende da leitura do dispositivo legal citado (reiterado
na norma infralegal), o legislador, ao fixar as
atribuições, no âmbito das respectivas
competências e para liberação de organismos
geneticamente modificados, "dos órgãos de
fiscalização do Ministério da Saúde, do
Ministério da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma
Agrária e do Ministério do Meio Ambiente e da
Amazônia Legal", determinou que fossem exercidas em
observância ao parecer técnico conclusivo da CTNBio.
É o que a melhor doutrina jurídica classifica, quanto
à formação, como ato administrativo complexo.
8.
Para ilustrar, traz-se o conceito do consagrado mestre Hely Lopes
Meirelles: "ato complexo é o que se forma pela
conjugação de vontade de mais de um órgão
administrativo."(destaque no original). Sejam eles singulares ou
colegiados.
9.
Assim, para que o órgão destinatário da norma
esculpida no caput do art. 7° da Lei de Biossegurança
possa exercer as atribuições elencadas nos incisos que
ali se contemplam, é imprescindível a
manifestação técnica da CTNBio, a qual
deverá ser observada por aquele mesmo órgão, por
exemplo, quando da expedição da
"autorização para funcionamento" (inc.IV do
mesmo artigo). Por isso mesmo, tem-se que o parecer técnico da
CTNBio é prévio (ou seria inviável cumprir-se o
comando legal relativo à observância fixada) e os
órgãos devem encaminhar àquela Comissão
os processos relativos a projetos e atividades que envolvam OGM (inc.
VII do artigo).
10.
Mas o legislador estabeleceu, também, que aquele parecer, de
conteúdo técnico, fosse conclusivo. Vale dizer, fixou
competência exclusiva à CTNBio para apreciar, quanto aos
aspectos técnicos da biossegurança, o tratamento a ser
dado em cada caso à liberação de organismo
geneticamente modificado, concluindo, finalizando sua
apreciação. Em decorrência, encerra a
possibilidade de, sobre os mesmos aspectos, reabrir-se a oportunidade
de outros pronunciamentos. Obviamente, não se está aqui
a pretender excluir a esfera recursal ou judicial. O que se assinala
é a impossibilidade de qualquer dos outros órgãos
referidos no caput do supra citado art. 7° reapreciar (ou
deixar de observar) os aspectos técnicos de
biossegurança. Conjuga-se, pois, à característica
de conclusivo a qualidade de expertise técnica do parecer da
CTNBio.
11.
Ressalta-se, por oportuno, que a CTNBio é um colegiado, ao
qual integram-se representantes dos mesmos órgãos
referenciados no caput do art. 7° da Lei (Saúde,
Agricultura e Meio Ambiente), com competência para o
pronunciamento técnico conclusivo sobre liberação
de organismo geneticamente modificado.
12.
Outra conseqüência do parecer técnico conclusivo
da CTNBio, dado revestir-se da natureza de ato complexo, é que
com a sua edição surge, observada em concreto a
pertinente competência legal, a obrigatoriedade/dever de
manifestação de outro órgão da
administração. Neste contexto, acrescidas as
observações anteriores quanto aos aspectos
técnico e conclusivo, pode-se afirmar que o parecer vincula os
demais órgãos da administração
envolvidos, que não poderão manifestar-se sobre as
questões de biossegurança.
13.
Descabido argumentar que com tais disposições estaria
a lei (ou seu intérprete) estabelecendo a supressão de
competências ou a inversão de possível
hierarquia, característica da estrutura da
administração pública brasileira. Não
há submissão de órgãos da
administração à CTNBio, há sim, por
desígnio expresso do legislador nacional, especificidade de
matéria e distribuição de competências,
ademais ocorrência típica, em se tratando de ato
complexo.
14.
Igualmente impróprio imaginar-se fosse intenção
do legislador que, uma vez exarado o parecer da CTNBio com vistas,
por exemplo à autorização de que trata o inciso
IV do art. 7º, qualquer outro dos órgãos referidos
no mesmo artigo pudesse desconsiderá-lo ou contraditá-lo
em seu conteúdo técnico, pois se assim o fosse
estar-se-ia diante de um ato de aprovação, a ser
expresso no texto da lei, dado que não passível de ser
inferido.
15.
Feitas essas considerações e salientando que o inciso
XII, do art. 2º do Decreto nº
1.752, de 20 de dezembro de 1995, reitera os ditames da lei que
regulamenta, podemos responder às indagações
formuladas, como se segue:
1.
emitido o parecer técnico conclusivo da CTNBio sobre
liberação de organismo geneticamente modificado e
encaminhado ao órgão competente, não
poderá este órgão ignorar ou contrariar o
parecer, invocando razões de biossegurança; e, sim,
reveste-se o parecer de caráter vinculatório, do ponto
de vista da biossegurança relativamente a atos posteriores das
diferentes esferas da administração pública.
2.
não há contradição jurídica
relativamente à expressão "prévio
conclusivo" que qualifica o parecer técnico da CTNBio
(v.g. inc. X, do art. 2º, do Decreto nº 1.752, de 1995.
É
o parecer desta Consultoria Jurídica, que se encaminha
à Comissão Técnica Nacional de
Biossegurança – CTNBio.
Brasília,
12 de abril de 2000.
Maria
Teresa Correia da Silva
Consultora
Jurídica
(1)
Hoje Ministério da Agricultura e do Abastecimento e
Ministério do Meio Ambiente.
(2)
in Direito Administrativo Brasileiro, 16ª edição,
2ª tiragem, pg. 148.
V.
também: Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de
Direito Administrativo,4ª edição, pg.201; Maria
Sylvia Zanella di Pietro, in Direito Administrativo, 6ª
edição, pg. 185.
 |